证券时报记者 卓泳
日前，根据多地财政部门公开信息，地方政府专项债迎来投向政府投资基金的集中发行高峰。其中，广东省、四川省、上海市将于11月28日合计发行200亿元专项债券，分别注入广东省政府投资基金、成都市创业投资基金和上海未来产业基金。
据记者不完全统计，叠加此前北京、江苏、广州、浙江等多地合计发行的超600亿元相关专项债，目前披露的投向政府投资基金的地方政府专项债总规模将超800亿元。
事实上，这是地方政府专项债在投资方向上的“破冰”。在2019年之前，地方政府专项债有着严格的投向限制，必须落实到具体政府投资项目，不得作为政府投资基金、产业投资基金等股权基金的资金来源。但这一限制在2024年12月被打破，政策明确专项债投资实行投向领域“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可申请专项债资金。
尤为关键的是，政策特别将信息技术、新材料、生物制造、数字经济等新兴产业基础设施纳入专项债券用作项目资本金的范围，这一突破性调整为专项债流入政府投资基金、产业投资基金等领域撕开了“口子”，也为地方政府借助专项债撬动产业投资提供了清晰的政策依据。
专项债投向的转变，背后是地方财政现实压力与国家战略导向的双重考量。长期以来，政府投资基金是地方撬动社会资本、推动产业转型升级和科技创新的核心工具，但这类基金的资金供给高度依赖年度公共财政预算。近年来，不少地方面临财政收入增速趋缓、支出压力持续加大的挑战，传统财政投入模式难以为继，急需开辟新的资金渠道。
与此同时，专项债传统投向也遭遇瓶颈。“过去专项债聚焦基建领域，但如今这类优质项目的储备也不够了，大量资金无处可投；而曾经作为重要投向的房地产收储领域，受市场形势影响风险高企，也不再适合大规模资金投入。因此，将专项债转向政府投资基金，支持新兴产业发展，既契合国家科技创新战略，又能有效规避传统领域风险。”华南一券商资深投行人士对记者表示。
记者留意到，从上述省市发行的部分专项债来看，债券期限与政府投资基金支持早期科技创新企业的定位在一定程度上相吻合。以北京专项债为例，其期限为10年，与当前创投基金的8—10年期限大致契合，以此能缓解基金周期较短、无法陪伴企业成长的困境，从而加速培育耐心资本。
但同时值得关注的是，不同于此前的专项债用途，若将专项债投向政府投资基金，基金的运作效益无疑是投资者最为关注的焦点。然而，根据母基金研究中心2024年对97家具有代表性的母基金调研结果，政府投资基金的平均DPI（投入资本的分红倍数）仅有0.7。在基金投资效益普遍不达预期的情况下，投资者是否愿意为专项债的这一创新用途“买单”？
对此，上述券商人士认为，专项债被认可的核心在于安全性有保障。“一般政府发行债券都会有较高的信用评级，通常为AA级及以上。此外，地方政府也会对发行债券进行统筹规划，做长短期限搭配，且对各期限债券的比例进行合理配置，以此增加投资者的认购积极性。”LP投顾创始人国立波指出。上述券商人士认为，这类债券的购买主体主要为银行、保险、债券基金等金融机构，他们的风险偏好，且普遍认可债券背后的偿债逻辑，加上有政府信用背书，有很好的安全性保障。
当然，这对地方政府的实力也提出挑战。水木资本创始管理合伙人唐劲草认为，地方政府需要具备较强的财政实力、成熟的基金管理能力，以及良好的产业基础。
不过，上述受访人士对这一轮发债支持科创投资的地方政府普遍较有信心。“地方政府在筛选项目上具备天然的优势，他们大多掌握了专精特新、独角兽等优质企业名单，对企业资质、经营状况的了解程度远超一般市场投资机构，能够快速筛选出符合政策导向与风险要求的项目。”上述券商人士表示，这些地方政府的专项债能有效解决“投什么”的难题。
该人士进一步阐述：这种筛选优势也为资金投后效益提供了一定保障。政府筛选的项目多为国家重点支持的优质企业，具备长期发展潜力，同时政府可通过政策引导助力项目落地，降低项目失败风险。但该人士也强调，投后效益仍受市场环境、企业经营等多重因素影响，仅靠筛选优势无法完全保障，还需要完善的投后管理与持续的政策支持相配合。
此次专项债大规模投向政府投资基金，构建了一条独立于传统财政预算的融资新通道，是地方政府投资基金资金补充机制的重要创新实践。但未来此类专项债的发行规模能有多大、对政府投资基金发展规模的影响，以及最终的投资效果如何，都仍待进一步观察。
“长期来看，债券的成功发行仍受经济形势的影响，从而影响金融机构的配置意愿。但当前来看，资金端金融机构成本低、来源稳，项目端有优质储备支撑，短期风险处于较低水平。”上述券商人士表示。
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